Les investissements publics et la « quadrature du SEC »

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Stimuler l’économie par la relance des investissements publics !

Jamais cette « vieille » idée qui renoue avec la théorie keynésienne n’a fait autant l’unanimité. Au cours de ces derniers mois, des économistes de tous bords, des politiciens de toutes les tendances, du niveau local au niveau international (FMI, OCDE), des syndicats au patronat plaident en cœur pour un retour aux investissements publics[1]. Sur le plan politique, le « plan Juncker » au niveau européen, et le projet de « pacte national des investissements stratégiques » initié en septembre dernier par notre Premier Ministre, s’inscrivent clairement dans cette démarche. Enfin, le nouveau Président des Etats-Unis a placé un ambitieux programme de relance des investissements au cœur de son futur projet économique.

Il est vrai que le contexte est particulièrement favorable. L’économie (principalement en Europe) est atone, les taux d’intérêts à des niveaux historiquement bas, l’offre de financement surabondante, et last but not least, les besoins sociétaux et de modernisation de nos infrastructures sont indispensables pour affronter les défis futurs (énergie, mobilité, santé, développement durable,…). Concernant la Belgique, les besoins sont d’autant plus impérieux que notre pays souffre d’un sous-investissement structurel, non pas depuis la dernière crise économique et financière de 2010, mais depuis plus de 25 ans[2].

Paradoxalement, cette belle unanimité se heurte, en Europe et en Belgique en particulier, à une situation de blocage incompréhensible. Pourquoi ce qui a pu être décidé « d’un claquement de doigts » aux Etats-Unis  sans faire broncher les marchés (alors que la dette publique y dépasse pourtant le seuil de 100% du PIB) semble hors d’atteinte en Europe ?

Le corset budgétaire imposé par les réglementations européennes est clairement en ligne de mire

La réponse est à trouver premièrement dans les contraintes comptables européennes (les « normes SEC » dans le jargon), qui pénalisent la réalisation des projets d’investissement publics.

En effet, celles-ci n’opèrent aucune distinction entre  la « mauvaise » dette publique (celle issue du financement des dépenses courantes) et la « bonne » (celle correspondant à des investissements dans les infrastructures). Ce critère budgétaire néglige donc toute vision patrimoniale (ou « bilantaire ») de l’Etat, les infrastructures nouvelles ou modernisées n’étant pas prises en considération dans l’appréciation globale de la situation économique de l’Etat-membre concerné.

Autre particularité aggravante, les dépenses d’investissement doivent être imputées en une seule fois et dans leur intégralité sur l’exercice comptable, en grevant donc le résultat et ce, indépendamment de la durée de vie économique de l’actif constitué, sans qu’il puisse être tenu compte  des réserves financières constituées à partir des excédents des exercices antérieurs.

Cette « double peine » dans le traitement comptable de l’investissement public a pour conséquence logique de faire discriminer l’investissement par les gouvernements engagés dans un processus d’assainissement budgétaire, ce qui aboutit à la création d’une « dette cachée » comme la saga des tunnels bruxellois l’a récemment illustré.

Les normes SEC ne sont toutefois pas les seules en cause. La crise de l’Euro, et surtout l’arsenal de nouvelles mesures de la gouvernance européenne[3] et l’adoption de la supposée « règle d’or »  ont encore durci le cadre budgétaire. Trois phénomènes se sont conjugués pour encore amplifier l’effet pervers (pénalisant ?) des normes SEC sur les investissements :

  • Le net resserrement des objectifs budgétaires, qui limite désormais le déficit structurel annuel à un maximum de 0,5% du PIB nominal là où les 3% traditionnels offraient encore un relatif espace budgétaire pour le financement des investissements ; et
  • Le processus croissant de déclinaison des objectifs budgétaires par niveaux de pouvoirs, voire par entités individuelles, dans la cadre du pacte de stabilité interne[4]. La Belgique est particulièrement affectée, dans la mesure où elle a la particularité de cumuler les deux caractéristiques que sont (i) un ratio dette publique/PIB très élevé et (ii) des masses budgétaires morcelées en raison de la multiplicité des niveaux de pouvoir en Belgique, ce qui les rend moins aptes à absorber un surcroît d’endettement (contrairement, par exemple, à la France ou à l’Italie).  Appliquée à l’échelle d’une entité publique déterminée en Belgique, la contrainte d’équilibre selon le cadre de référence des normes SEC aboutira souvent à l’impossibilité de concrétiser un projet d’investissement.
  • Enfin, suite à des règles d’interprétation beaucoup plus strictes, on a également assisté à un élargissement considérable du périmètre de consolidation du secteur public par le biais de la requalification d’un grand nombre d’entités publiques (entités de financement alternatif, PPP et sociétés de financement du logement social au niveau régional, intercommunales et régies communales au niveau local), avec comme conséquence un effet inhibant sur l’investissement public.

 

Vers une redéfinition « intelligente » du critère d’équilibre des comptes publics  ?

Depuis quelques mois, les instances européennes ont pris progressivement conscience que ce cadre réglementaire brimait leur propre projet politique de relance (Plan « Juncker », stratégie « Europe 2020 »,…). Quelques efforts limités ont certes été tentés : la Commission a introduit une « clause d’investissement » (hélàs de portée très limitée et inapplicable à la Belgique) dans le cadre budgétaire, tandis qu’Eurostat et la BEI ont conjointement développé un Manuel sur les PPP afin de rendre les règles de consolidation plus claires et plus transparentes. Ces initiatives, certes louables, s’avèrent cependant insuffisantes.

Pour sortir de la « quadrature du SEC » et relancer l’investissement public, , l’Europe doit modifier plus radicalement son logiciel et accepter un traitement différentié pour la dette liée à des projets d’investissement reposant sur des critères rigoureux de faisabilité, de valeur ajoutée pour la collectivité et de soutenabilité financière (car personne ne souhaite renouer avec les « grands travaux inutiles »).

Des propositions concrètes et détaillées sont d’ores et déjà sur la table, comme celle du CERPE[5] centrée la soutenabilité des finances publiques en prenant en compte l’actif net et pas seulement la dette.

Ce sujet, d’apparence technique, revêt pourtant une importance politique fondamentale car au-delà de l’investissement public comme outil de relance (dont l’effet multiplicateur est bien connu)  c’est plus fondamentalement de la pérennité de la compétitivité et de l’équité intergénérationnelle qu’il est question car il faut dès aujourd’hui construire les infrastructures stratégiques (mobilité, digitalisation, recherche, etc) qui garantiront la prospérité de demain et le maintien de notre modèle de société.

Il appartient au pouvoir politique de se réapproprier d’urgence ce sujet, hermétique en apparence mais crucial pour l’avenir du pays.

 

Arnaud Dessoy, Directeur des Finances publiques et de l’étude du profit social chez Belfius

Pierre-Emmanuel Noël, Professeur à Sciences Po Paris et Collège de l’Europe, il est également membre du comité de soutien de Stand Up for Europe

 

[1] Sans oublier les nombreuses initiatives de colloque pour soutenir cette idée qui se sont multipliées (fédération de la Construction, Parlement bruxellois, Unions des villes et des communes,….)

[2] Depuis 1995, les investissements publics représentent en moyenne 2,2% du PIB en Belgique contre plus de 3% en Europe.

[3] Dénommé dans le jargon européen de « six-pack » (composé de 5 règlements et d’une directive) et du « two-pack » (2 nouveaux règlements supplémentaires), et le tout chapeauté par le TSCG (soit le « Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire»)

[4] L’article 13 de la directive européenne relative aux cadres budgétaires des États membres (2011/85/UE) prévoit l’instauration : « des mécanismes appropriés de coordination entre les sous-secteurs des administrations publiques afin d’assurer l’intégration complète et cohérente de tous ces secteurs des administrations publiques dans la programmation budgétaire,»

[5] “Amélioration du Pacte de Stabilité et de Croissance en y intégrant la règle d’or : une nouvelle tentative »

Henri Bogaert (Bureau fédéral du Plan et Université de Namur) et Élodie Lecuivre (CERPE-Université de Namur – Octobre 2015

 

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